DE REFUGIADOS A RECHAZADOS EL SISTEMA DE DUBLÍN Y EL DERECHO A BUSCAR ASILO EN LA UNIÓN EUROPEA

Índice
INTRODUCCIÓN................................................................................... 17
Parte I
El derecho a buscar asilo en la Unión Europea
CAPÍTULO 1
EL ASILO EN EL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEA:
ACUERDOS DE SCHENGEN Y ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD
Y JUSTICIA..................................................................................... 31
1. El derecho de asilo y la inmigración en la perspectiva de la realización
del mercado interior: La cooperación intergubernamental a través de
los Acuerdos de Schengen y de la Cooperación en los Asuntos de Justicia
e interior (CAJI)........................................................................... 34
1.1. El derecho de la inmigración y el asilo en la perspectiva de
la realización del mercado interior........................................ 35
1.2. La realización del mercado interior a través de la cooperación
intergubernamental: Los convenios Internacionales
de Schengen y Dublín como primeros instrumentos de la
política de asilo..................................................................... 46
2. La tensión entre la protección de los solicitantes de asilo y los objetivos
de una política de inmigración en Europa..................................... 54
2.1. Política de asilo versus política de inmigración..................... 56
2.2. Aspectos de la aplicación del Convenio de Schengen que
incidían en la posición de los demandantes de asilo.............. 58
3. La realización de un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia en la
UE: De Tampere a La Haya................................................................. 62
3.1. Hacia un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia: La tensión
entre el método comunitario y las resistencias intergubernamentales.......................................................................
62
A. El tránsito entre el objetivo del mercado interior y el
Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia ................... 63
B. La incorporación del acervo Schengen a la Unión
Europea...................................................................... 69
3.2. La inmigración y el asilo en la realización del Espacio de
Libertad, Seguridad y Justicia............................................... 72
A. El programa de Tampere: Primera fase del SECA........ 74
10 Índice
B. El paso al método comunitario de los ámbitos del
Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia comunitarizados........................................................................
83
C. El programa de La Haya y los programas de acción
del Consejo: Hacia una segunda fase del SECA.......... 87
4. La consolidación de la competencia de la Unión sobre asilo en el Tratado
de Lisboa: Programa de Estocolmo, segunda fase del SECA y
perspectivas para la política de asilo en Europa................................... 92
4.1. La competencia para desarrollar una política europea común
de asilo en el Tratado de Lisboa: La segunda fase del
SECA.................................................................................... 93
A. El SECA en el Tratado de Lisboa................................ 93
B. La segunda fase del SECA........................................... 99
4.2. La Agenda Europea de Migraciones y el Nuevo Pacto sobre
Migración y Asilo: Hacia una tercera fase del SECA?........... 108
CAPÍTULO 2
LA ENTRADA DE FACTO EN EL ESPACIO DE LIBRE CIRCULACIÓN
EUROPEO DE LOS DEMANDANTES DE ASILO: SEGURITIZACIÓN
DE LAS MIGRACIONES, DERECHO A HUIR Y ACCESO
A UN ESTADO EUROPEO...................................................................... 123
1. La política de asilo europea entre la seguridad nacional y la seguridad
humana: Las cautelas para los demandantes de asilo en las políticas de
control de fronteras y de inmigración.................................................. 127
1.1. La política de asilo en Europa: Seguridad interna o Derechos
Humanos?.................................................................... 127
A. La seguritización de las migraciones .......................... 127
B. Seguritización y seguridad humana............................. 131
1.2. La entrada de los solicitantes de asilo en el territorio de
la Unión Europea: de las medidas complementarias de la
Convención de Schengen a la Guardia Europea de Fronteras
y Costas.......................................................................... 135
A. Medidas relativas a la entrada en la Unión Europea
y cautelas previstas para los demandantes de asilo:
Capítulo legislativo..................................................... 137
B. Cautelas previstas para los demandantes de asilo en
el capítulo operativo de la política fronteriza: Frontex,
la Guardia europea de fronteras y costas, y la
operación Eumavfor Med Sophia............................... 147
1.3. La armonización en ámbitos normativos que dificultan o
impiden la salida del país de origen....................................... 155
A. La exigencia de visado de entrada............................... 157
B. Las sanciones a los transportistas............................... 159
Índice 11
2. El acceso a un Estado europeo seguro................................................. 174
2.1. Límites a las prácticas estatales de no entrada o retorno
inmediato: Los estándares europeos de protección de los
Derechos Humanos............................................................... 175
A. Retornos colectivos y automáticos desde zonas no
sometidas a la jurisdicción territorial hacia terceros
Estados: el caso Hirsi Jamaa contra Italia de 2012...... 179
B. Retornos colectivos y automáticos desde zonas sometidas
a la jurisdicción de un Estado parte hacia
otro Estado europeo: los casos Sharifi y otros contra
Italia y Grecia; e Ilias y Ahmed contra Hungría.......... 182
C. Las devoluciones en caliente de Ceuta y Melilla ante
la jurisprudencia del TEDH sobre retornos colectivos:
Las sentencias del caso N.D. y N.T. contra España....... 187
2.2. Hacia una entrada protegida en la UE para personas necesitadas
de protección internacional? Entre los Procedimientos
de Entrada Protegida y los visados humanitarios............. 196
A. Los reasentamientos................................................... 201
B. Los Procedimientos de Entrada Protegida: PEP........... 205
C. Los visados humanitarios........................................... 205
Parte II
El sistema de Dublín: legitimidad formal del sistema y admisión de iure
en el territorio de un estado miembro de la Unión Europea
CAPÍTULO 3
EL SISTEMA DE DUBLÍN III: OBJETIVOS, EVOLUCIÓN, CRITERIOS
DE ASIGNACIÓN DE RESPONSABILIDAD Y CLÁUSULAS
DISCRECIONALES.................................................................................. 217
1. Objetivos, características y evolución del sistema: Del Convenio de
Dublín al Reglamento Dublín IV........................................................ 218
1.1. El Convenio de Dublín de 1990: El origen intergubernamental
del sistema................................................................. 221
1.2. De Dublín I (Convenio) a Dublín II y III (Reglamentos UE). 226
2. Criterios para la distribución de los demandantes de asilo entre los
Estados miembros: Reglamentos Dublín II y Dublín III...................... 231
2.1. Criterios de asignación o la responsabilidad por la entrada
ilegal en el territorio.............................................................. 231
A. Primero: La protección del interés superior de los
niños........................................................................... 233
B. Segundo: La protección de la unidad familiar............. 237
12 Índice
C. Tercero: La autorización para entrar o residir ............ 239
D. Cuarto: La entrada no autorizada o ilegal y su aplicación
en caso de flujos masivos (el caso Jafari).......... 240
E. Quinto: Dispensa de la obligación de tener visado de
entrada....................................................................... 248
F. La dependencia .......................................................... 248
G. La regla de cierre del sistema...................................... 252
2.2. Las cláusulas discrecionales.................................................. 253
A. La cláusula de soberanía............................................. 254
B. La cláusula humanitaria............................................. 257
3. Balance del funcionamiento del sistema de Dublín III en el contexto
de la segunda fase del SECA y perspectivas para Dublín IV................. 260
3.1. Principales factores para una crítica del sistema Dublín vigente. 263
A. Primer factor de ineficiencia estructural: Tratamiento
injusto por desigualitario de los demandantes de
asilo............................................................................ 266
B. Segundo factor de ineficiencia estructural: Sistema
inequitativo o inexistente reparto de responsabilidades
entre los Estados partes........................................ 268
C. Tercer factor de ineficiencia estructural: Procedimientos
complejos en un contexto de armonización
débil del SECA............................................................ 271
3.2. Hacia un Reglamento Dublín IV?......................................... 272
A. La obligación de presentar la solicitud de protección
en el primer país de llegada......................................... 276
B. El establecimiento de un procedimiento pre-Dublín.... 277
C. Los cambios en los procedimientos Dublín................. 278
D. La reducción del alcance de las cláusulas discrecionales.. 279
E. Carencias y deficiencias ignoradas.............................. 280
CAPÍTULO 4
EL PROCEDIMIENTO DUBLÍN PARA ASIGNAR LA RESPONSABILIDAD
DE EXAMINAR UNA DEMANDA DE PROTECCIÓN
INTERNACIONAL: LEGITIMIDAD FORMAL DEL SISTEMA Y
DERECHO A ESCOGER......................................................................... 283
1. Obligaciones del Estado responsable y procedimiento aplicable para
transferir al demandante de asilo......................................................... 285
1.1. Las obligaciones del Estado responsable............................... 285
1.2. Los procedimientos y recursos en el entorno Dublín............. 287
A. Los procedimientos por los cuales se considera que
un Estado es responsable de una demanda de protección
presentada en otro Estado o de un demandante
de asilo que se encuentra en otro país......................... 287
Índice 13
B. Las garantías procedimentales y los recursos disponibles
para los demandantes de protección internacional. 291
2. Legitimidad formal del sistema Dublín: La transferencia de demandantes
de asilo hacia otros Estados, Convención de Ginebra y principio
de non-refoulement ...................................................................... 297
2.1. El derecho de acceder a un procedimiento de protección
internacional y la aplicación del criterio del tercer país seguro:
El retorno hacia países no partes en el sistema............. 298
2.2. La transferencia de la función de asilo entre Estados partes
y el derecho de acceder a un procedimiento de protección
internacional: Legitimidad formal de la utilización del criterio
de país seguro............................................................... 303
2.3. El principio de la admisión en un único Estado responsable
y el derecho de solicitar asilo................................................ 305
A. La legitimidad formal de la utilización del criterio
Estado seguro............................................................. 308
B. Las condiciones para la transferencia de la función
de asilo entre Estados ................................................ 313
3. La alternativa al sistema Dublín o el derecho a escoger....................... 319
Parte III
Las excepciones a la aplicación del sistema de Dublín: legitimidad
sustantiva, solidaridad, y principio de confianza mutua
CAPÍTULO 5
LAS EXCEPCIONES A LA APLICACIÓN DEL SISTEMA DE DUBLÍN
DERIVADAS DE LA CONDICIÓN DE ESTADO SEGURO:
ÁMBITO DE APLICACIÓN PERSONAL DE LA PROTECCIÓN
INTERNACIONAL Y RIESGO DE VIOLACIÓN DE DERECHOS
HUMANOS.............................................................................................. 335
1. La legitimidad substantiva del sistema Dublín en relación con el ámbito
de aplicación personal de la protección y la definición de refugiado. 337
1.1. Los Estados del sistema Dublín como Estados no (siempre)
seguros para los demandantes de protección internacional... 338
A. El caso Adan, Subaskaran & Aitseguer o el sistema
Dublín como cuestión de protección de derechos........ 338
B. El sistema Dublín como una cuestión de derechos y
no de international comity.......................................... 340
1.2. La aplicabilidad de la protección de los derechos del Convenio
Europeo para la protección de los Derechos Huma14
Índice
nos a las decisiones del sistema de Dublín: los casos T.I. y
K.R.S. contra el Reino Unido................................................ 342
A. El debate sobre si los derechos del CEDH son aplicables
a las decisiones basadas en el sistema Dublín:
El caso T.I. contra el Reino Unido.............................. 342
B. La aplicabilidad de los derechos del CEDH a las decisiones
basadas en el sistema Dublín: Los criterios
establecidos por el TEDH........................................... 345
2. La legitimidad substantiva del sistema Dublín en relación con el riesgo
de violación de Derechos Humanos en el Estado europeo responsable:
La noción de Estado seguro a la luz del CEDH................................... 349
2.1. Las excepciones que se derivan del riesgo de violaciones de
Derechos Humanos en caso de deficiencias estructurales:
Las sentencias M.S.S. contra Bélgica y Grecia (TEDH) y
N.S. y M.E. (TJUE)............................................................... 349
A. La quiebra de la confianza legítima: La sentencia
M.S.S. contra Bélgica y Grecia del TEDH .................. 350
B. El TJUE al rescate del sistema Dublín: La sentencia
N.S y M.E................................................................... 357
2.2. Las excepciones que se derivan del riesgo de violación de
Derechos Humanos en casos de vulnerabilidad especial de
los demandantes de asilo: sentencias Tarakhel del TEDH y
C.K. del TJUE....................................................................... 363
A. El TEDH al contraataque: La sentencia en el caso
Tarakhel..................................................................... 363
B. Encaje de la sentencia Tarakhel en la tensión entre
las interpretaciones del TEDH (M.S.S.) y del TJUE
(N.S. y M.E.).............................................................. 366
C. Epílogo del diálogo judicial sobre los límites del sistema
Dublín: Las sentencias C.K., Jawo e Ibrahim
del TJUE al rescate de un sistema desvirtuado por la
prioridad de la protección de los Derechos Humanos. 371
CAPÍTULO 6
LAS EXCEPCIONES BASADAS LA APLICACIÓN DE MECANISMOS
DE SOLIDARIDAD Y REPARTO EQUITATIVO DE LAS
RESPONSABILIDADES: MEDIDAS DE REUBICACIÓN EN CASO
DE LLEGADA DE FLUJOS MIGRATORIOS A GRAN ESCALA............ 377
1. Hacia un mecanismo de alerta rápida, capacidad de respuesta y gestión
de crisis para la suspensión de los traslados: De Dublín III a Dublín IV. 380
1.1. Las propuestas para un “Mecanismo de alerta rápida, capacidad
de respuesta y gestión de crisis” y las suspensiones
temporales de los traslados hacia un Estado miembro.......... 380
Índice 15
A. Mecanismo de alerta rápida, capacidad de respuesta
y gestión de crisis........................................................ 380
B. Suspensión de los traslados a un Estado miembro...... 382
1.2. El mecanismo fallido de alerta rápida en Dublín III.............. 387
2. Las medidas de reubicación de demandantes de asilo entre los Estados
europeos en caso de flujos a gran escala. La práctica a partir del incremento
de la afluencia durante los años de la crisis............................... 390
2.1. La estrategia de reubicación como respuesta a la crisis de
refugiados y del SECA de 2015............................................. 393
A. Las reubicaciones ad hoc............................................ 393
B. Balance de las reubicaciones de demandantes de asilo
como medidas ante la crisis.................................... 398
2.2. ¿Hacia un mecanismo de reubicación automática y permanente?...................................................................................
404
CONCLUSIONES.................................................................................... 411
A. BIBLIOGRAFÍA................................................................................... 427
A.1. Obras generales.................................................................... 427
A.2. Capítulos de libro................................................................. 430
A.3. Artículos de revista............................................................... 439
A.4. Artículos en Blogs, Policy Papers y Working Papers.............. 453
B. DOCUMENTACIÓN........................................................................... 459
B.1. Normativa............................................................................ 459
B.1.1. Tratados Internacionales............................................. 459
B.1.2. Derecho Derivado UE ................................................ 460
B.1.3. Legislación estatal....................................................... 467
B.1.4. Otros documentos normativos y normas de soft law.. 467
B.1.5. Documentos preparatorios, de planificación y emitidos
en los procesos normativos................................... 471
a. Comisión Europea................................................ 471
b. Comité Económico y Social.................................. 477
c. Consejo................................................................. 477
d. Parlamento Europeo............................................. 478
B.2. Jurisprudencia....................................................................... 480
B.2.1. CIJ.............................................................................. 480
B.2.2. TEDH......................................................................... 480
B.2.3. TJUE.......................................................................... 482
B.2.4. Tribunales estatales y otros tribunales........................ 484
B.3. Informes, informaciones breves y fuentes de datos................ 485
B.4. Fuentes de Información en línea............................................ 491
ACRÓNIMOS....................................................................................493

Premio Ferrer Eguizábal sobre derecho de asilo en Europa 2016 concedido al Proyecto de esta investigación por parte del Ilustre Colegio de la Abogacía de Barcelona.

En De refugiados a rechazados. El sistema de
Dublín y el derecho a buscar asilo en la Unión
Europea se analiza cómo y porqué el Sistema
Europeo Común de Asilo, lejos de contribuir a
mejorar el régimen internacional de la protección
internacional en el espacio regional
europeo, mantiene sus deficiencias e incluso
contribuye a potenciar los efectos adversos de
éstas en los refugiados y otros solicitantes de
protección, especialmente, en lo que respecta a
su derecho a buscar asilo. La tesis principal que
se defiende es que el Sistema Europeo Común
de Asilo todavía no ha alcanzado un nivel de
desarrollo que permita afirmar la legitimidad
substantiva del sistema de Dublín basada en el
respeto de los estándares europeos de protección
de los Derechos Humanos. Ello ha llevado
en la práctica a múltiples excepciones su
aplicación y al deterioro del principio de
confianza mutua que ponen en riesgo la pervivencia
del propio sistema. En el trabajo se
analizan estas excepciones, su impacto en el
sistema de Dublín, así como las perspectivas de
futuro de la protección internacional en la
Unión Europea.
El proyecto de investigación para la realización
de estudio del que esta obra es el resultado
principal fue galardonado con el Premio Ferrer
Eguizábal sobre Derecho de asilo en Europa
2016 por el Ilustre Colegio de la Abogacía de
Barcelona.
Sílvia Morgades Gil es profesora agregada
Serra Húnter de Derecho Internacional Público
en el Departamento de Derecho de la Universidad
Pompeu Fabra.