FERNANDEZ BERNAT, JUAN ANTONIO
La legislación en materia de seguridad y salud en el trabajo encuentra su razón de ser en la protección del trabajador frente a los riesgos sociales. Respecto de dicha protección, el ordenamiento jurídico establece un conjunto de obligaciones que impone al empresario. Los incumplimientos de lo que se denomina como deuda de seguridad del empleador se someten a un régimen normativo de responsabilidades y sanciones por infracción de dichas obligaciones, el cual resulta de especial trascendencia en la actualidad como mecanismo de lucha contra la siniestralidad laboral.
El cuadro de responsabilidades del empresario resulta complejo, dado que su naturaleza es diversa, pudiendo ser las mismas públicas (penales o administrativas) y privadas, bien contractuales o extracontractuales. De entre éstas, merece ser destacada la responsabilidad administrativa ya que la misma se erige en uno de los instrumentos de garantía del cumplimiento por parte del empresario de las obligaciones impuestas en el marco de la salud laboral. Dicho papel predominante en este ámbito se debe a su mayor eficacia frente a la responsabilidad penal, lo que ha favorecido su extensión progresiva frente a la regulación de las eventuales responsabilidades penales en materia preventiva.
A lo largo de este trabajo nos ocuparemos del estudio de dicha responsabilidad en la que puede incurrir el empresario, como sujeto imputado típico en las infracciones administrativas en esta materia. Como se apreciará, no es el único sujeto responsable de dichas infracciones, ya que pueden también incurrir en acciones u omisiones constitutivas de infracción administrativa en materia de prevención de riesgos laborales las entidades que actúen como servicios de prevención externos, las auditoras y empresas formativas ajenas a la empresa, los promotores y propietarios de obras, y los trabajadores por cuenta propia. En nuestro caso, hemos preferido centrar nuestra atención en la figura del empresario dado que es el responsable por antonomasia de la infracción laboral, al recaer sobre él la autoría material de conductas constitutivas de incumplimientos de deberes normativos de carácter laboral.
Nuestro estudio toma como punto de partida el análisis general de la responsabilidad administrativa como tal, lo que nos ha obligado a estudiar la naturaleza jurídica y fines de la misma, sus antecedentes normativos en materia preventiva y, de forma especial, su encaje en el marco de la potestad sancionadora de la Administración. Como se podrá comprobar, la aplicación de los principios del Derecho Administrativo Sancionador general en el ámbito de los riesgos laborales plantea no pocos interrogantes en orden a verificar el grado de compatibilidad de aquéllos con la propia noción de infracción administrativa. Las referencias que se hacen a las normas reglamentarias e incluso a los convenios colectivos suscitan suficientes dudas en relación al respeto de los principios de legalidad y tipicidad. Lo mismo cabe decir de los principios de culpabilidad, proporcionalidad y «non bis in idem».
Al margen de esta primera parte introductoria, en el segundo apartado se aborda el régimen de las infracciones administrativas en materia de salud laboral. En concreto, se examina de forma exhaustiva la Sección 2.ª del Capítulo II del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (en adelante TRLISOS) que recoge las «Infracciones en materia de Prevención de Riesgos Laborales», agrupando las mismas en tres grandes apartados: el primero, el de las infracciones leves (art. 11); el segundo, el de las infracciones graves (art. 12); y el tercero, el de las infracciones muy graves (art. 13). En nuestro caso, hemos optado por seguir dicha clasificación, de modo que se abordarán dichas infracciones siguiendo la sistemática ofrecida por la norma sancionadora.
Como no podía ser de otra manera, una vez estudiadas las infracciones administrativas correspondientes, se procede al examen de las sanciones aplicables en materia de prevención de riesgos laborales. En un primer momento, se aborda el estudio de la multa, como sanción administrativa típica en el ámbito de la prevención de riesgos laborales, destacando de forma especial el examen de los criterios de graduación aplicables en la materia. Junto a la multa pecuniaria, existen otras sanciones distintas de aquéllas para hacer frente igualmente a los incumplimientos empresariales. En el concreto ámbito de la seguridad y salud en el trabajo, dichas sanciones atípicas o especiales se integran en alguna de las siguientes medidas: la publicidad de las sanciones (art. 40.2 TRLISOS); la suspensión o cierre del centro de trabajo (art. 53 LPRL) y la limitación de la facultad de contratar con la Administración (art. 54 LPRL). Precisamente, las últimas páginas de nuestro trabajo están dedicadas al estudio de estas sanciones distintas a la multa.
