LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL EN EL PROCESO

La obra que se presenta al lector ofrece un completo estudio de la Administración instrumental como elemento subjetivo del proceso judicial. Con espíritu crítico-constructivo, y el apoyo del análisis histórico y comparado, la autora afronta el reto de ofrecer una definición actualizada del fenómeno instrumental en el ámbito de la Administración General del Estado y estudia con detalle la legitimación, postulación y posición procesal de los entes, organismos, entidades, agencias, consorcios, fundaciones y sociedades a él reconducibles. La obra ha sido puntualmente actualizada conforme a las últimas innovaciones introducidas por la Ley de economía sostenible, la Ley de arbitraje institucional o la nueva Ley de la ciencia.
Por las implicaciones organizativas de todos estos aspectos y la casuística práctica a la que dan lugar, este estudio va dirigido no sólo a los estudiosos del Derecho, sino también a todos aquellos operadores que, tanto desde las Administraciones públicas como desde el ámbito privado, se enfrentan cada día a la incertidumbre que rodea el funcionamiento cotidiano de los entes instrumentales y en particular su comportamiento en litigio.
Alejandra Boto Álvarez es Doctora en Derecho Administrativo por la Universidad de Oviedo, habiendo obtenido la mención de Doctorado Europeo con avales de la Universitá La Sapienza (Roma) y de la Université Montesquieu-Bordeaux IV (Burdeos). Para documentarse sobre el fenómeno instrumental en las Administraciones norteamericanas, que supone un importante soporte en esta monografía, realizó también una larga estancia de investigación en la Université Laval (Quebec). Ha sido galardonada con el Premio Fin de Carrera (año 2004) patrocinado por el Ilustre Colegio de Abogados de Oviedo; con el Premio Extraordinario ?Olga Menéndez? (promoción 1999-2004) al mejor expediente de la Facultad de Derecho de la Universidad de Oviedo y con el Premio Extraordinario de Licenciatura al año siguiente.

ÍNDICE


PRÓLOGO 7
NOTA PRELIMINAR 15
ABREVIATURAS 17
INTRODUCCIÓN 19
1. PLANTEAMIENTO INICIAL. RAZONES PARA EL ESTUDIO 19
2. EL PROBLEMA DE FONDO: LA ELASTICIDAD DE LA POTESTAD DE ORGANIZACIÓN 26
3. LA NECESIDAD DEL ESTUDIO HISTÓRICO-NORMATIVO 27
4. LA PROBLEMÁTICA COMPARADA DE LA «ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL» 28
5. EL ENFOQUE EMPÍRICO Y LA APROXIMACIÓN PRÁCTICA 31
6. PLAN DE TRABAJO 31
PRIMERA PARTE
LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL COMO SUJETO: DELIMITACIÓN CONCEPTUAL Y RÉGIMEN JURÍDICO
CAPÍTULO I: ORÍGENES HISTÓRICOS DE LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL ESPAÑOLA Y CONTRASTE CON ALGUNOS EJEMPLOS DE DERECHO COMPARADO 41
I. EL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DE UN RÉGIMEN GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA: HITOS EN RELACIÓN CON LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL 45
1. El origen conceptual de la Administración instrumental: la descentralización por servicios 46
2. El primer prototipo: el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955 49
3. La cristalización de los cambios normativos de la década de los cincuenta en el ámbito instrumental: la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958 51
4. La regulación presupuestaria de las entidades instrumentales: Ley General Presupuestaria de 1977 y su Texto Refundido de 1988 53
5. Por fin una regulación unitaria: la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado de 1997 (luces y sombras) 55
6. Los primeros complementos a la LOFAGE: la Ley General Presupuestaria de 2003 64
7. Una muestra de la fuerza expansiva de la LOFAGE: la Ley de modernización local 57/2003 65

II. EL CÁNDIDO INTENTO DE INTRODUCIR UNA DISCIPLINA COMÚN A TODA LA ORGANIZAZIÓN INSTRUMENTAL DEL ESTADO: LA LEY DE AGENCIAS ESTATALES 67
1. El contenido de la Ley: análisis del régimen jurídico de las Agencias Estatales 69
2. Los problemas terminológicos de la nueva categoría 74
3. El engarce de la Ley de Agencias y la LOFAGE 82
III. LA PERSISTENCIA DE ENTIDADES AL MARGEN DEL RÉGIMEN GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 88
1. Los consorcios y las Universidades: la superación de la dicotomía institución vs. corporación 88
2. Las sociedades mercantiles y las fundaciones: la huida del Derecho público 99
3. Las Administraciones independientes 108
IV. SOBRE LA EXISTENCIA DE LA CATEGORÍA EN EL DERECHO COMPARADO 116
1. Italia 117
2. Canadá y Quebec 124
V. REFLEXIONES DE CIERRE 127
CAPÍTULO II: LA DELIMITACIÓN CONCEPTUAL DE LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL ESPAÑOLA 131
I. LA INSTRUMENTALIDAD EN EL DERECHO POSITIVO: ASALTO FINAL 133
1. Instrumentalidad vs. jerarquía 134
2. El sentido de la adscripción y la idea del ente matriz 137
3. Discriminación frente a conceptos afines: tutela, dirección y vigilancia 141
4. La perspectiva del Derecho comunitario: la noción de Organismo de Derecho público y el uso instrumental de los medios propios 148
II. LA VISIÓN DOCTRINAL DE LA RELACIÓN DE INSTRUMENTALIDAD 152
1. La construcción subjetiva del profesor GARCÍA DE ENTERRÍA 153
2. Los análisis funcionales 154
III. UNA PROPUESTA SOBRE EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL 156
IV. IDENTIFICACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL EN EL MOMENTO PRESENTE 159
V. OTROS ENTES INSTRUMENTALES DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA 172
VI. ALGUNAS SUGERENCIAS DE LEGE FERENDA 176
VII. RECAPITULACIÓN 181
SEGUNDA PARTE
LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL COMO PARTE PROCESAL: LEGITIMACIÓN, SISTEMAS DE ASISTENCIA JURÍDICA Y POSICIÓN PROCESAL
CAPÍTULO III: EL ACCESO DE LOS ENTES INSTRUMENTALES A LA JURISDICCIÓN 187
I. EL DATO DE LA PERSONALIDAD JURÍDICA PROPIA COMO ELEMENTO CAPACITADOR DE LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL ANTE LA JURISDICCIÓN 189
II. LA LEGITIMACIÓN DE LAS ENTIDADES INSTRUMENTALES ANTE EL ORDEN JURISDICCIONAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO 191
III. LA PROBLEMÁTICA ESPECÍFICA DE LOS PROCESOS INTERADMINISTRATIVOS 194
1. La prohibición de interponer recurso contra la Administración matriz: el artículo 20 c) LJCA 196
A) Precedentes y justificación tradicional: examen crítico 197
B) Ámbito subjetivo 203
C) Ámbito objetivo 207
2. La necesidad de flexibilizar el acceso de los entes instrumentales a la jurisdicción contenciosa para la defensa de sus intereses. Discusión de alternativas a la reforma de la LCJA 209
A) Interpretación restrictiva de la formulación positiva de la LJCA 210
B) Arbitraje de Derecho público 215
IV. CONCLUSIONES 220
CAPÍTULO IV: LA ASISTENCIA JURÍDICO-CONTENCIOSA A LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL 227
I. LOS SISTEMAS DE ASISTENCIA JURÍDICA A LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN GENERAL 230
1. La Asistencia jurídica al sector público en el Derecho comparado 231
A) Italia 231
§ 1. Los distintos títulos a que responde el patrocinio de la Avvocatura dello Stato: obligatorio ex lege o en virtud de autorización 233
§ 2. Otras formas de asistencia jurídica 237
§ 3. Análisis de algunos casos especialmente relevantes 241
B) Canadá 252
§ 1.Primera aproximación: la representación jurídica del Estado feder